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论“普法、守法和行政行为环形机制”在提升普法质效中的作用
www.sichuanpeace.gov.cn 】 【 2020-09-29 17:06:03 】 【 来源:四川长安网

  乐至县司法局


  在当前普法工作实践中,运用多种形式、多种平台、多样化载体开展普法工作已经成为了业内共识。但是普法工作在干部群众中的实效转化却受到了多种因素的制约和影响,致使实际普法活动的质效转化成果相对有限。


  调研组在资阳市全市范围,针对不同年龄、职业和文化的群体开展调查问卷和一对一座谈,收集问卷信息2775份、座谈信息656份,针对性了解当前全市普法工作的开展和质效转化情况,重点选择行政行为为突破点,通过实证分析的方法,探求普法、守法和行政行为的相互影响,探求如何形成三者的运行环形机制,从而提升普法工作质效。研究表明,在普法工作实践中,是否依法行政对于群众的守法行为有着直接且较大的影响,较大程度的决定了开展普法工作的质效转化。同时,对于行政行为缺乏足够的监督和监督渠道不足是制约行政行为依法高效的主要问题。


  关键词:普法  守法  行政行为  交互关系 稳定环形机制


  一、在普法工作质效转化中存在的缺陷与困难


  “法治宣传教育实效进一步增强”,这是“七五”普法规划中提到的目标任务之一,也是实现后续目标的基础性保证。在实际普法工作中,各级各部门采取了多种手段来开展普法工作,但由于各种制约因素的存在,导致基层普法工作的实效都要打上一个不小的折扣,以致质效转化不佳。


  (一)如何理解普法工作的质效转化


  1.普法工作质效转化的概述


  普法工作的质效转化,可以概括的理解为开展某一普法工作,进而相应达到某一预期效果的转化情况。投入工作量相同的情况下,达到预期效果较好的视为质效转化较高,反之视为质效转化较低。


  2.三类预期效果


  对于所要达到的普法预期效果,笔者认为主要分为三类:一是法治信仰,即影响目标对象对法治的认同度,包括对当前法学理论的认同、对当前法律体系的认同和对当前司法和执法的认同;二是法律知识水平,即提升目标对象对法律条文、法律程序和组织机构的了解;三是运用法律能力,即提升目标对象运用所了解的法律知识指导实践和参与司法活动的能力。


  这三类效果中,“法律知识水平”是重点,是树立法治信仰的基础,也是运用法治能力的保障。在实际普法实践中,普法者也主要以提升目标对象的“法律知识水平”作为普法活动的主要方向,如当前的《民法典》宣传,各级各部门也以《民法典》中的重要条文作为宣传重点。


  3.普法工作质效转化的两个阶段


  由于提升“法律知识水平”的重要性,普法活动的质效转化在事实上分为了两个阶段,一是普法工作成果转化为目标对象的“法律知识水平”,笔者称之为“知识转化阶段”;二是目标对象的“法律知识水平”转化为“法治信仰”和“运用法律能力”,笔者称之为“意识转化阶段”。这两者是不可分割的,只有依次完成两个阶段,才是一个完善的普法流程,例如个别司法工作者,其完成了“知识转化阶段”,永久较高的法律知识水平。但其并没有完成“意识转化阶段”,没有树立良好的法律信仰,以致运用他掌握的法律知识去“钻法律空子”,甚至违背法律。


  (二)普法工作质效转化的制约因素


  1.制约因素的分阶段


  普法工作的质效转化不光取决于开展普法工作的投入多寡,也受到多种因素的制约,包括时代背景、目标对象特点、普法工作适宜性、其他反馈因素等等。


  普法工作的质效转化分为了“知识转化阶段”和“意识转化阶段”,在不同的阶段也有着不同的制约因素,决定了最后的普法质效。


  2.第一阶段的制约因素


  在“知识转化阶段”,制约普法质效的因素主要来自普法者和目标对象双方,如普法者开展的普法工作是否适宜、目标对象所具有的特殊性、整体的社会法治氛围等,这些因素综合决定了普及的法律知识是否能够被目标对象有效记忆。以《民法典》宣传为例,针对目标对象的文化、年龄、工作等特点,选择适宜的普法形式和载体,是影响普及效果好坏的重要因素。同样,全社会对于《民法典》的重视也会影响目标对象的学习效果。


  3.第二阶段的制约因素


  在“意识转化阶段”,制约普法质效的因素主要来至目标对象所处的社会环境,特别是周围对“知识转化阶段”普及内容的反馈,这对第二阶段的完成起重要影响作用。以《民法典》中的合同相关内容为例,在第一阶段对合同的相关法律法规进行了系统普及,但是在社会环境中却没有接触合同,甚至自身工作都没有合同保障,必然会遏制其法治意识和用法能力的塑造。


  (三)提升普法工作质效的突破点选择


  要提升普法工作质效,其中重要的一方面就是削减乃至消除制约因素。笔者认为,排除普法者和目标对象,最重要的制约因素来自公权力,具象化到实际生活中,即国家机关的行政行为。


  面对外部环境的制约,目标对象必然会试图寻找法律法规的制定者或实施者寻求解决,其中一般接触的是作为实施者的国家机关。在寻求解决过程中,如果国家机关的行政行为与制约因素相同或相似,无疑直接动摇了目标对象的法治信仰的树立。


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  故而,选择国家机关行政行为作为突破点,进而构建普法、守法和行政行为的环形机制模式,即普法活动、社会群体的守法行为和国家机关的行政行为的环形机制模式,对于畅通法律知识到法治意识转化,提升普法质效具有极其重要的作用。


  二、普法、守法和行政行为具有怎样的交互关系?


  要形成三者的环形机制模式,我们首先要了解三者分别具有怎样的交互关系,即三者分别能够对其他两者产生怎样的作用,发挥怎样的影响。


  (一)普法的双向作用力


  作为普法活动的实施主体,普法者可以面向全社会开展普法活动,涵盖了各个职业、各个年龄段,也就包括了国家机关工作人员和其他社会群众。


  按照阶段划分,普法活动首先着力在“知识转化阶段”,通过高效有力的普法活动,实现全社会的法律知识水平提升。然后着力在“意识转化阶段”,促使全社会尽可能反馈法治化的信息,削减制约因素,进而实现全社会的法治化。


  1.普法对守法的作用力


  普法者在对一般守法对象开展普法活动时,他的目标是通过普法活动,尽可能提升目标对象的法律知识水平,传播法治理念和用法能力;普法活动涉及的目标群体一般较大,适用具有较广覆盖面的普法形式,在内容选择上也具有广泛性;他的效力不具备直接强制力,依靠的是司法机关和行政机关的司法行为和行政行为,即对违法行为的惩处。


  以2020年资阳市《国家安全法》宣传活动为例,活动的目标是提升全市干部群众对《国家安全法》的了解,进而遵守其规定,共同维护国家安全。活动对象是全市所有人群,具有最大的覆盖面,因而采取了网络答题、广泛发放宣传资料等具有较大覆盖面的宣传形式。宣传活动本身也不具备强制力,目标对象可以自行选择是否参与、是否遵从,依靠的是目标对象违反宣传活动内容的法律后果来维系效力,如某一客体违反了《国家安全法》中的某些规定,被追究法律责任,可能会使部分目标对象产生学习《国家安全法》的主动性。


  2.普法对行政行为的作用力


  该作用力可以视为普法活动对行政行为实施者(即国家机关工作人员)的作用力,旨在通过普法活动,尽可能提升行政行为实施者的法律知识水平和意识,让行政行为在法律范围内行动,为社会的法治化提供兜底保障。在具体开展过程,选择的目标对象群体往往较小、适用覆盖面较小的普法形式,涉及的内容也具备较强的专业性。相较于对守法的作用力,普法对行政行为的作用力具有更强的效力,除了同样的违法责任追究,还有普法机构的行政行为保障(即普法机构对目标对象参与普法活动的监督考核)。


  以乐至县2020年6-7月开展的《社区矫正法》宣传活动为例,活动的主要目标是提升社区矫正工作相关的国家工作人员对《社区矫正法》的内容熟悉和运用能力,次要目标是让其他国家工作人员和社会大众对《社区矫正法》有所了解,因而主要采取了专题讲座等覆盖面较小的形式开展宣传。宣传过程中,普法机构通过对目标对象参与宣传活动的情况进行监督考核,进而强化普法活动效力,如在普法活动后组织开展专题考试,将考试结果纳入目标考核。


  (二)行政行为的双向反馈


  和普法目标对象同时作为环境因素之一,行政行为同样会与普法和守法产生交互关系,相较于普法的双向作用力,行政行为不具备主动作用力,都只能对普法和守法进行信息反馈。


  1.行政行为对普法的反馈


  行政行为对普法的反馈意指行政行为实施者对所接受的普法活动的结果表现,如法律知识水平的提高、法治意识的强化等。通常来说,行政行为对普法的反馈分为短期反馈和长期反馈,短期反馈主要是参与普法活动及之后的一周到一月不等,相关行政行为实施者的对应法律知识水平、意识和依法办事情况有一个较明显的变化;长期反馈是短期反馈后目标对象在较长的一个时间内的依法办事表现。两者相较,长期反馈最为重要,反馈信息中的依法办事情况是重点,以乐至县司法局2020年9月10日开展的司法辅助人员业务培训为例,培训重点是让司法辅助人员能够在较长的一个时间内依照培训内容依法开展司法行政工作。


  其中短期反馈表现较为明显,普法者也可以通过考试、督查等多种手段及时了解,而长期反馈则相对难以察觉,普法者也缺乏足够的人力物力对目标对象开展周期性督查。


  2.行政行为对守法的反馈


  行政行为对守法的反馈意指行政行为实施者在实施行政行为期间,反馈给目标对象的要素,其核心是与目标对象接受的普法内容是否相符。如某甲接受了《土地管理法》宣传后,在国土部门办理土地管理相关事项,该部门的行政行为是否与某甲所了解的宣传内容相符,就是该行政行为对守法的反馈信息。


  相较与前者,行政行为对守法的反馈普遍为短期反馈,且具有排他性。如办理房产登记证书,申请办理后,短时间内就会反馈结果信息,信息只有可以和不可以两种结果,且不会同时出现。


  (三)守法的双向反馈


  由于普法本质上也是一种行政行为,所以守法的双向反馈可以视为守法对于行政行为本身的反馈情况。


  首先,作为被动接受者,守法的反馈天然具有滞后性,即只能在接受普法或行政行为的信息要素后,才能做出反馈表现;其次,守法者了解或掌握的反馈渠道相对较少,在问卷中,会通过各种渠道进行维权的有1007份,占36.29%,放弃维权的有37份,占1.33%,想要维权,但不了解渠道的有1731份,占62.38%;第三,守法者的反馈信息要施加影响依赖于行政行为或司法行为。如某单位到某村开展《环境保护法》的宣传活动,由于内容和形式选择不合适,宣传效果不佳,而反馈信息只能在活动开始后才能收集和反馈,对应的调整也需要依赖该单位或其上级单位的行政行为。


  三、普法、守法和行政行为的环形机制具有什么特点?


  形成普法、守法和行政行为的环形机制,旨在通过三者的相互作用,增强普法在“知识转化阶段”的提升能力和行政行为在“意识转化阶段”的提升能力,削弱至消除违法行政行为对守法的制约。


  (一)三者的环形机制是一个双向环形机制


  由于普法对于另两者分别具有作用力,守法和行政行为也分别对另两者具有反馈能力,所以三者构成的环形机制是一个事实的“双向环形机制”,具有“普法→守法→行政行为→普法”和“普法→行政行为→守法→普法”两种模式。


  1.普法是环形模式的核心和发起者


  不论是哪种模式,普法都是环形模式的起点和终点,都需要由普法者发起普法活动,普法活动的的相关信息最后都将反馈给普法者,所以说普法是环形模式的核心。


  因此环形模式能否有效运行,首先取决于普法者开展的普法活动是否切实有效,能否达到提高“知识转化阶段”成果的预期目的。否则,环形模式后面的运行必然受到影响甚至无法运行,反馈的信息也不会准确可靠。以《社区矫正法》宣传为例,如果由于宣传效果不佳或有误,致使目标对象对《社区矫正法》理解不足或错误,就可能导致管理人员出现管理漏洞或社区矫正对象无意识违反《社区矫正法》规定,引发不良后果。


  2.行政行为是环形模式的关键和检验者


  不论是普法对守法的作用力还是对行政行为本身的作用力,都依托于行政行为与守法的相互关系来验证。其“意识转化阶段”都受到自身或其他主体的行政行为的制约影响,如果是正面影响,就会加快其“意识转化阶段”,如果是负面影响,则会削减甚至形成其他与主流法治观相悖的法治观念,如“权比法大”、“人治代替法治”等。


  例如对某乙进行普法教育,通过多种方式提升了他的法律知识水平、法治意识和用法能力,但最终能否使他牢固树立正确的法治观,很大程度取决于他在实际生活中能否“依法办成事”,尤其是在国家机关那儿能否“依法办成事”。


  再例如之前的基层司法诉讼困局,部分群众遇事必找政府,找人必找书记,甚至采取越级上访等形式,而不愿意通过司法诉讼来解决,很大程度上就在于诉讼结果的“执行难”,其本质上也是一种行政行为(司法行为)对普法的不良反馈。


  3.守法是环形模式的主要对象和目标点


  从“一五”普法到“七五”普法,提升全民法治观念,建设法治社会始终是重要目标,这决定了守法者成为了最主要的普法对象,也是实现普法目的的根本目标点。


  无论是开展何种普法活动、营造何种社会环境,根本目的都是为了让普法对象能够实现“两个阶段”的跨越,达到法律知识、法治意识和用法能力的相统一。


  以城市管理为例,《城市管理执法办法》作为由住建部发布的部门规章,明确了城市管理执法的基本原则和相关要求,不论是对其的宣传普及还是对城管执法人员的培训,最终目的都是让广大群众遵守城市管理要求,共建和谐美丽家园,其落脚点仍然是广大守法群体。


  (二)三者间环形机制的不稳定性


  虽然三者构成了环形机制,但是当前环境下的环形机制是很难运行生效的,因为构成要素之间具有不平衡性。


  1.效力的不平衡


  在整个普法活动中,守法者作为客体,被动参与普法者的普法活动和接受行政行为的反馈,只能在事后进行反馈,且渠道较少、周期一般较长,对于其他两者的效力也相对较小。


  普法者虽然对一般守法者的普法活动不具备强制性,但是在整个普法活动中处于主动地位,且可以依托行政手段对行政行为的实施者进行监督考核。然而这些效力都具有滞后性或不具有强制性。


  相对的,兼具及时性和强制性的行政行为则具有较强的效力。以《环境保护法》宣传为例,普法者分别针对一般群众和环保执法人员开展普法宣传,自主选择开展的普法形式和内容,但其中只能对环保执法人员的学习情况进行督导考核;作为一般群众,对于普及《环境保护法》的内容和形式,以及环保执法人员的执法行为,只能在事后进行反馈,且反馈的主动性和渠道都相对较低,周期也相对较长;作为环保执法人员,其执法行为就是对之前《环境保护法》普及内容的实践和印证,对于执法对象能够立即给出排他性结果。


  2.达成难度的不平衡


  三者达成难度的不平衡源于其扮演的角色和所处的环境,作为发起者,普法者需要根据预期目的,从人员、形式、载体、内容等多个方面考虑,尽可能提升普法活动的效果,同时对实施过程进行督导,对结果进行检验,贯穿了普法活动的始终。


  作为目标点和主要参与者,守法者是被动参与普法活动,在普法者的引导和其他因素的影响下,尽可能靠近社会法治发展的期望目标,他在普法活动中自身不具备难度。


  作为检验者,行政行为的实施者在普法活动中只需要扮演“是”和“否”的角色,即是否按照相关法律法规的规定,履行职责、运用权力,然后将信息要素反馈给守法者。


  3.责任追究的不平衡


  在普法者开展普法工作中,除普法内容有误等较明显的问题外,其责任主要是开展的普法活动适宜性较低,普法效果相对较差,对应的责任追究也相对模糊。因此,部分普法活动也存在不在乎效果,只要求完成的现象,客观上制约了普法活动的质效。


  由于社会监督的存在,一般守法者的违法违规行为都是受到监督的,且在违反后很快会得到责任追究。如小商贩违规设点,就很容易被城管人员制止,勒令按规定摆摊;社区矫正对象违反社区矫正管理规定,同样很容易被司法行政人员制止,并视情节给予处罚。


  与此对应的行政行为的责任追究则相对宽松,尤其是违规违纪较小的行为,如城管人员执法中没有完全按照管理要求开展,司法行政人员在管理过程中没有完全按照《社区矫正法实施办法》开展等,往往监督管理对象对于该类行为选择视而不见。此外,由于行政机关内部的监督检查一步具有较长周期性,在没有第三方反馈问题的情况下,发现行政行为实施者的违规违纪行为并追究责任,显得尤为滞后。


  可见,在环形机制运行中,或者当前普法活动开展中,行政行为的表现明显强势于其他两者,而守法者的表现则明显弱势于其他两者,这种不平衡是致使环形机制不稳定的主要原因,也是寻求解决的主要方向。


  四、如何形成普法、守法和行政行为的稳定环形机制?


  正是由于普法、守法和行政行为三者的效力、达成难度、责任追究等方面的不平衡,以致搭建的环形机制不稳定,缺乏实际操作的可靠性。反之,要构建稳定的环形机制,就是要平衡三者在环形机制中的地位和作用,让其角色不再单一化。


  其中,普法者在开展普法活动的同时,也要更多的发挥监督者的作用;守法者在被动参与普法活动的同时,也要对普法活动和行政行为进行监督;行政行为实施者在使用行政权力的同时,也要履行对应的普法职责。


  此外,要实现环形机制的稳定运行,在当前框架下搭建一般群众参与的工作监督机制是必要保障,让普法活动的主要参与者和目标对象成为活动的监督者,这也是社会法治发展的重要保障。以市场经济为例,普法对象就如同消费者,是生产经营者(普法者和行政权力实施者)的目标对象,如果企业销售不合格产品,消费者就可以履行自己的监督权和求偿权,对不良企业进行惩处和要求赔偿。如果相应的监督权没有得到充分保障,仅仅依靠行政权力监督,就会导致不良企业受到的监督锐减,大量不合格产品充斥市场,阻碍市场经济发展。


  (一)构建涵盖整个环形机制的、多方参与的监督体系


  1.当前监督渠道的问题和困境


  要构建监督体系,首先要完善相关监督的渠道搭建,尤其是让守法者能够参与到整个监督体系中。在2020年8月对市级主要司法执法单位的调研中,各单位基本都建立了多样化的权力监督体系,包括内部专业科室的监督、外部监察部门的监督、合法性审查、平台公示和社会监督等。其中来自国家机关的监督制度和体系都相对完善和明确,但是对于如何开展社会监督,各部门都没有明确的方式方法,多停留在口头层面。


  在社会层面,我省还开通了“96960”行政效能监督电话,辅以两会代表反映问题、书记信箱等举措,为群众反映问题提供了渠道。但是在调查问卷中,77%的调查对象不知道行政效能监督电话;72%的调查对象对上述渠道的解决问题能力不信任;85%的调查对象认为上述渠道的解决效率很低。


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  综上,目前在单位层面缺乏切实可行的社会监督机制,在社会层面的现有监督机制不够畅通,缺乏知晓度和信任度。


  对此,要完善监督机制,主要在解决“有无”和“通堵”的问题。


  2.监督体系的搭建和畅通


  ①监督体系的搭建


  主要是解决单位层面缺乏切实可行的社会监督机制。当前,社会监督已经是全社会公认的监督模式,各单位也建立了各种社会监督机制或雏形,要让其步入实践运用,笔者认为可以从三个步骤入手:


  一是机制的建立和完善。由党委、政府牵头,对各级各部门的社会监督机制进行清理完善,没有建立的必须建立,已经建立的进一步完善。机制中要明确责任人、工作流程、工作实效和责任追究,并统一登记备案,作为事后审查依据。


  二是职能和渠道的宣传。对职能和渠道的宣传不能混为一谈,分别是对本单位的职能职责和本单位的监督渠道的宣传。首先要保证一般群众对于各单位职能职责的大致了解,才能“遇事找对人”。在笔者自2020年担任乐至县高寺镇司法所长以来,共接待群众咨询75件次,其中咨询内容与司法行政工作无关的有62件次,占82.7%,资讯内容为某事由哪个部门管辖的有44件次,占58.7%,侧面反映了群众对于很多单位的职能职责不了解,客观制约了其反馈意见建议。其次是对本单位监督渠道的宣传,将其作为宣传重点考核内容,并将群众知晓率纳入目标考核,促使职能单位主动宣传其监督渠道。


  三是渠道畅通来倒逼监督体系运行。在渠道畅通的基础上,群众参与监督的积极性和数量必然会有显著上升,从而促使相应行政权力实施者自觉规范行政行为。以城管执法为例,相比《城市管理执法办法》,媒体的监督在其中发挥了举足轻重的作用。之前占领头条的“城管暴力执法”、“城管大战小贩”等热点词汇,以及衍生的影视作品、游戏、文学作品等,甚至让城管人员的正常执法都“小心翼翼”,这也体现了当群众广泛参与到监督活动中后,对于行政权力运行的巨大制约作用。


  ②监督体系的畅通


  当国家机关的社会监督机制建立完善后,与其他监督模式一样,也面临了体系畅通的问题。


  要实现监督体系的畅通,着重在于提升行政监督的知晓率和信任度。知晓率的提升在于对监督模式的常态化的、广泛的宣传,相较于死板的灌输式宣传,笔者更建议采取“以案说法”的形式,可以将多种监督方式融入到案例中,通过案例表现来展示各种监督方式的运用,达到更好的宣传效果。


  信任度的提升则着重在两个方面,一是办结速率,即行使监督权后,多少时间能够进行相应办理;二是反馈速率,即办理完成后,是否向发起人反馈办理结果、什么时候反馈。如果一名群众行使了监督权,但2周之后才开始办理,并且办理后的2周以后才反馈给该群众,甚至没有反馈,这种情况下,就很难让守法者对监督体系产生足够的信任度。以一档新闻节目为例,《新闻现场》是四川卫视于2001年推出的一档新闻节目,推出后迅速得到了广大群众的一致好评,成为川台名牌栏目。笔者认为这档节目的火爆,很大程度上就是树立群众监督信任度的成功。节目中,群众提供的热点信息,甚至可能当天晚上就出现在电视上,并且实时跟踪事件进展,给予了群众极大地监督参与度,也带动了其他群众对于身边的事的关注和寻求解决的主动。


  3.监督组织的组成和常态化监督


  除了畅通社会监督,还要强化专门监督机构对于普法者和行政行为实施者的监督,实现专门监督与社会监督相结合,确保监督渠道的多样化和畅通。


  1.监督组织人员的构成


  目前我市的普法工作监督考核人员,大都由普法办、纪检监察机构和督查室的有关同志组成,监督考核的侧重也受上级考核指标的影响较大,对于一般群众的相关需求涉及较少。笔者建议可以将两会代表,尤其是非国家机关工作人员的两会代表纳入监督考核组,从而多角度推动普法工作。


  2.监督的常态化


  自2014年至今,全市整体的普法工作监督考核频率呈下降趋势,由1季度1次全覆盖督查加不定期暗访下降为每年1-2次抽查,过少的监督检查一方面不利于了解基层普法工作开展情况,同时对于相应的监督检查也容易出现疏漏,甚至部分工作问题直到年终考核才得以发现,无疑影响了该方面一年的工作推进情况。


  结合上级要求,笔者建议采取“调研+督查”的监督模式,每季度开展个别调研以了解基层普法工作开展情况,以便及时调整普法工作;每半年开展工作督查,对工作开展情况进行督导考评,确保相关工作落实。


  综上,通过完善和畅通监督机制,进而达到规范普法和行政行为的目的,为守法者营造更好的社会法治环境,加速“意识转化阶段”的达成。


  (二)优化普法活动的实施开展


  对外依靠完善监督制度并发挥其作用来营造理想环境,对内则需要进一步优化普法活动的实施开展,以增强“知识转化阶段”的成效。同时,通过调研也发现广大群众对于当前的普法工作的满意度相对较低,需要我们对普法工作自身作出更大的改变。


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  1.突出普法活动的分类实施


  随着社会经济的高速发展,社会分工越来越明显,不同群体的法治需求差异性越来越明显,客观要求我们对于普法活动进行更为细致的分类,确保取得实效。


  ①突出普法对象的分类


  在开展普法活动时,首先要根据普法对象进行设计,不同的普法对象在内容和形式上有明显不同的适用。笔者将普法对象概括分为两类:一般群众和国家机关工作人员(青少年、宗教人员等暂不列入讨论范畴)。


  A.一般群众具有基数大、人员构成复杂、知识结构跨度大、实用主义等特点。笔者分为城镇居民和农村居民两个群体,主要的区别在于文化程度、生活节奏、工作压力和关注重点的不同。


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  城镇居民较高的文化程度保证能他们能够参与各种普法形式,而不会收到文化制约,较快的生活节奏促使他们倾向于碎片化、便捷性的普法知识获取,较大的工作压力又让他们排斥枯燥的法治宣传。相应我们应该以“短、快、趣”作为普法重点,即单次普法时间段、内容推送速度快、普法内容趣味性。这也是微媒体普法在当前成为重点的原因,因为其非常符合上诉要求,一则公众号消息只需要几十秒到几分钟,城镇居民乘车、休憩、等待的时候就可以完整浏览,而不用单独抽时间去参加普法活动。2020年3月9日开始,视频网站bilibili上出现了一名UP主“罗祥说刑法”,以风趣幽默的语言,在5-10分钟内为大众讲解刑法知识点,迅速爆红,每个视频均达到200万左右播放量,其粉丝也高达942.7万。这说明法治宣传并不是不受欢迎,只要选准了模式,一样会取得良好效果。


  对应的农村居民则受限于相对较低的文化水平,对于很多线上的普法形式则难以参与,但是其较慢的生活节奏和较低的工作压力,则让他们能够参与很多的线下普法活动。比如院坝学法,把小区居民聚集起来开展学法无疑是非常困难的,但是这对于农村居民却非常容易。而且农村居民对于实体化活动具有更高的参与积极性,其在本质上也是丰富其文化生活。以乡镇每年的日常普法活动与春节前普法活动对比,参与人数有很大的区别,其中一个重要原因就在于春节前的文艺表演对农村群众有很大吸引力。所以笔者认为,针对农村居民的普法活动要倾向于实体化、活动化,增强其文化属性和群众参与度。


  除婚姻家庭、老年人保障、义务教育、未成年人保护等共同关注内容外,城镇居民更加关注经济生活和权利保障,对权利侵害、权利维护、市场经济相关法律法规;而农村居民更加关注生产资料和生活保障,如土地承包、最低生活保障等内容。


  B.国家机关工作人员则有群体较小、文化层次较高、专业性较强等特点,笔者分为领导干部和一般行政人员两类。


  在形式上,两类人员都多采取专题培训的形式开展普法宣传,辅以学法考试。在内容上,领导干部作为工作的谋划部署者,着重于法治意识的塑造,相对于法律条款更突出法学理论学习,以便其在工作中指导实践;一般行政人员作为行政事务的实施者,着重于工作内容的规范化和相关法律法规宣传,通过“以案释法”强调依法依规形式行政管理。


  ②突出普法方向的分类


  按照环形机制的构成主体分类,笔者分为了面向社会和面向国家机关两个普法方向。


  社会群体由于其构成人员的多样化、法治需求的多样化和人员基数较大的特点。笔者认为在普法工作中要侧重于渠道的多样化、法治意识的引导和法治氛围的营造。即在全社会提供多样化的普法宣传渠道,如网络媒体、电视广播、实体活动、实体阵地等,让不同群体都能够得到普法教育,切忌偏重偏废,只注重某些普法渠道,而忽视了其他普法渠道。以上文的城镇居民普法为例,虽然网络媒体普法更适宜城镇居民需求,但也要考虑老年人、城镇居住的低文化层次群体等的需求,开展相应的实体活动,而农村居民也可以推广新媒体普法,引导农村居民参与线上普法活动。在内容选择上,以法治意识传播为主,引导群众遇事用法思考、依法解决,发挥法律服务行业的作用,而不是单纯的条文灌输。在阵地建设方面也要注重法治氛围的营造,引导群众培养法治意识。


  国家机关工作人员则基数较少,但专业分类较多,且行使公权力。所以笔者认为对其普法活动要着重专业性普法、以法律知识为主、强调法律责任。根据不同国家机关的专业性需求,针对性的开展专业性普法。内容上着重于具体法律条文,确保执行过程的规范化,强调对应的法律责任,加强对行政权力行使的监督。


  2.实现普法分工的良性转化


  自笔者2013年参加普法工作以来,全市各级普法工作分工均存在“一对多”的现象,即普法办负责辖区所有单位的普法工作谋划、部署、推动和监督考核,事实上无法达到工作的有效覆盖和落实,客观上制约了普法工作的开展。


  笔者认为,要实现普法的良性分工,重点在于“谁执法谁普法责任制”、“属地普法原则”、“普法清单制度”的落实,从而实现普法责任的分级分工。


  ①普法办,负责辖区普法工作的谋划、重要文件起草、重要会议召开、重大活动实施和工作督导考核。


  ②普法牵头单位,即“法律七进”牵头单位,负责对应“法律七进”工作的谋划、实施和督导;


  ③普法节点单位和执法司法单位,负责对应节点的普法活动组织开展和“以案释法”工作,如生态环境局负责全县环境保护日普法活动的组织开展和实施,市场监管局负责结合市场监管案例开展案例普法等;


  ④其他国家机关,按照普法责任清单落实本单位的普法工作,如林业局按照本单位年初报送的普法清单按计划开展林业相关普法工作,普法办按照其普法清单督导考核工作进度;


  3.实现普法考核的重点转变


  在监督考核领域,笔者认为仍存在“重制度制定、轻制度落实”的情况,监督考核重在检查相关普法制度是否制定,对于制度的执行落实情况着墨不够。以《四川省 “七五”普法规划总结验收考核评估指标体系》为例,共100份,含三级指标32项,验收细则105项,其中涉及制度建立(文件印发)的共23项细则、26.5分,占26.5%。


  其中大部分制度内容是“七五”普法中期或年度考核中已经检查过的内容,部分制度是投入运作多年的常态化制度,笔者认为对其制定与否不宜投入过多的精力和考核比重,可以转变为新制度的制定情况和常态化制度的落实情况。比如普法清单制度,该制度明确了各单位的普法责任和年度普法计划,对于推动各单位参与普法工作,实现区域“大普法”有着重要作用,督导考核重点应该落在普法清单的落实上,直接关系着该单位普法工作的实际开展情况,否则普法清单也就流于形式。


  通过优化普法、完善监督,旨在提升普法的内在动力、平衡环形机制的三者效力,使环形机制更具有稳定性,从而实现“知识到意识”的两级阶段发展,为普法工作提供一种可行的开展模式。

编辑:苏彦戈

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