省高院印发意见，进一步深入推进四级法院审级职能定位改革试点

以改革促审判 为试点贡献“四川经验”

省高院召开完善四级法院审级职能定位改革试点工作推进会 省高院供图

　　四川法治报-法治四川新闻客户端记者 夏菲妮

　　近日，省高院印发《关于进一步深入推进四级法院审级职能定位改革试点工作的实施意见》（以下简称《实施意见》），具体包括七个方面共24项具体改革任务，旨在推动试点中期后各项改革任务走实走深。

　　《实施意见》有哪些亮点，如何推动改革试点工作？审级职能定位改革经历了哪些变化，将对司法制度改革带来怎样深远的影响？我省法院试点工作成效几何，下一步有什么打算？围绕这些问题，本报记者采访了省高院研究室主任、全省法院深化司法改革领导小组办公室副主任李照彬。

　　A 回溯 契合实际国情，审级制度几经调整

　　什么是审级制度？“一般是指审判机关在组织体系上的层级划分及诉讼案件须经几级法院审理后才告终结的制度。”李照彬告诉记者，中华人民共和国成立后，我国审级制度大致经历了三级两审终审制为主体与四级两审终审制为主体的两个发展阶段。

　　如今实行的四级两审终审制可追溯至1954年。李照彬进一步介绍说，第一届全国人民代表大会第一次会议通过了《人民法院组织法》，确立了统一的四级两审终审的审级制度。1979年、1983年先后修改公布的《人民法院组织法》肯定并继续坚持统一的四级两审终审的审级制度。1979年公布的《刑事诉讼法》、1982年试行的《民事诉讼法》将两审终审作为一项基本制度确定下来，并根据《人民法院组织法》的规定对案件的级别管辖、上诉程序作出具体化的规定，在特殊审理程序中规定了一审终审制。至此，我国形成了以两审终审制为主、一审终审制为辅的审级制度。

　　直到21世纪，完善还在继续。李照彬说，2015年1月，按照中央司法改革精神，最高人民法院制定了《关于巡回法庭审理案件若干问题的规定》，在全国设立两个巡回法庭，作为最高人民法院派出的常设审判机构。2016年12月，最高人民法院又在全国设立了四个巡回法庭，对我国审级制度和四级法院功能定位带来了深远影响。

　　审级结构的调整是司法改革的重要一环。李照彬分析说，2008年11月28日，中共中央政治局通过《中央政法委员会关于深化司法体制和工作机制改革若干问题的意见》，从发展社会主义民主政治、加快建设法治国家的战略高度，对司法体制改革作出了战略部署，至今形成司法体制改革的主体框架（司法责任制、司法人员分类管理、司法人员职业保障制度和省以下地方法院检察院人财物统一管理），“这些改革措施都属于基础性、制度性措施，唯有四级法院职能定位涉及结构性重大调整”。

　　李照彬认为，总体而言，四级两审制的法院体系设计契合渐进式发展的实际国情，实现了公正与效率的适度融合，有效地推进了诉讼分流与资源配置的合理展开。

　　B改革 两年试点开启，四级法院职能定位进一步明确

　　2021年10月1日，最高人民法院《关于完善四级法院审级职能定位改革试点的实施办法》（以下简称《试点实施办法》）正式实施，包括四川在内的全国12个试点省（市）开启了为期两年的完善四级法院审级职能定位改革之路。

　　有业内专家认为，四级两审制在运行中还存在四级法院职能分层不够清晰、资源配置不够合理、较高层级法院监督指导职能发挥不够等问题，亟待研究解决。此次试点是完善我国诉讼制度、加强审级制约监督体系建设、全面优化司法资源配置、保障法律正确统一适用的创新之举，也是我国司法体制改革的重要内容。

　　谈及此次试点，李照彬认为要掌握三组关键词，一是“事实审”与“法律审”，二是“放下去”与“提上来”，三是“破”与“立”。

　　“事实审”与“法律审”：形塑金字塔型结构

　　据李照彬介绍，中央深改委《关于政法领域全面深化改革的实施意见》鲜明指出了试点的总要求，即“明确四级法院职能定位，健全完善案件移送管辖和提级管辖机制，完善民事再审申请程序，探索将具有法律适用指导意义、关乎社会公共利益的案件交由较高层级法院审理。”

　　如何明确四级法院的职能分层？李照彬认为，要形塑成金字塔型结构，让处于塔基的较低层级的法院主要负责案件事实认定与纠纷解决，趋近于塔顶的较高层级的法院则侧重于司法政策的制定修改和法律适用的统一解释。

　　“四级法院职能分层的‘区分阀’是各级法院是否都进行‘事实审’和‘法律审’。”李照彬进一步解释说，如果四级法院都坚持全面审理原则，由此构成的审级职能则属于柱状型、同质化的，本质上都是以纠纷解决为中心，高层级法院仍然无法摆脱纠错型、监督型法院的实质，难以真正地发挥统一法律适用标准、对下加强指导示范的政策型法院职能。李照彬认为，高层级法院发挥法律统一适用职能，应当对“事实审”有所控制，将重点放在“法律审”。

　　就金字塔型结构，李照彬告诉记者，现代国家的审级制度都遵循着共通的审级制度建构原理，即越靠近塔顶的程序在制定政策和服务于公共目的方面的功能越强，越靠近塔基的程序在直接解决纠纷和服务于私人目的方面的功能越强，“这就意味着，越趋近于塔顶的法院，事实审理职能逐渐减轻，而法律统一适用职能愈发增强，待到塔顶的最高人民法院已经排除对事实问题的考虑，专门负责法律问题的审查”。

　　2021年5月，中央深改委审议通过《关于完善四级法院审级职能定位的改革方案》（以下简称《改革方案》），厘清了四级法院的职能定位，具体为：基层人民法院重在多元解纷、化解矛盾；中级人民法院重在二审终审、定分止争；高级人民法院重在再审纠错、统一尺度；最高人民法院监督指导全国审判工作、确保法律正确统一适用。

　　“推进四级法院审级职能定位改革的主要目标在于克服法院职能分层体系不够明显的结构性问题。”李照彬说，四级法院审级职能定位改革事关司法资源的合理配置和诉讼制度的适度变动，应当秉持着固不可缺的基本原则，推动改革沿着法治的轨道有序发展，防范改革过程中出现偏离的现象。

　　“放下去”与“提上来”：合理配置司法资源

　　“合理配置司法资源是现行法律在分配四级法院管辖案件范围的重要标准。”李照彬告诉记者，在此之外，赋予法院在受理案件上适当的裁量权，调适上下级法院之间的工作负担，更加精准、合理地配置司法资源。

　　根据《试点实施办法》第二条规定，在试点地区，以县级、地市级人民政府为被告的四类第一审行政案件，由基层人民法院管辖，其中，包括政府信息公开、不履行法定职责等案件，从而扩大了基层人民法院对行政案件的受案范围。

　　有观点认为，“放下去”增加了基层法院办案压力。对此，李照彬表示，就四川法院的试点数据来看，基层法院工作量增加不明显，但对大标的额疑难复杂案件的办案要求有所增加。据统计，试点以来的前15个月（2021年10月至2022年12月），全省法院由中级法院向基层法院下沉民事案件1985件、行政案件840件，合计2825件，全省189个基层法院年均接收下沉案件12件。

　　李照彬进一步解释说，基层办案压力增大是普遍存在的一个问题。试点中，省高院综合评估全省法院案件数量结构、人均办案量、员额比例情况等，向47个人案矛盾突出的基层法院调剂121名法官员额编制，在一定程度上缓解了人案矛盾突出基层法院法官的办案压力。

　　此次印发的《实施意见》也考虑到了这方面，李照彬介绍说，《实施意见》明确要全面评估办案情况，认真研判试点后的案件变化趋势及分布情况，为试点工作结束后完善与审级职能相匹配的编制、员额配备和机构设置提供依据；试点过程中，可灵活采取审判人员交流轮岗等方式，推动审判资源切实向基层法院和审判一线倾斜。

　　此外，《实施意见》结合试点工作新要求，明确要进一步加强诉源治理和多元纠纷解决机制建设，深化民事案件繁简分流，正确适用小额诉讼程序和简易程序，合理运用普通程序独任制，健全完善案件事实查明机制，促进审判质量和效率同步提升。

　　“审判质量是司法裁判的生命线，相关改革应以提升审判质量为指针，决不能以牺牲审判质量为代价。”李照彬说，在四级法院审级职能定位改革的背景下，此点尤为重要，强化一审裁判认定事实的正确性与稳定性，既是审判职责使然，也是破解突出问题的关键。

　　“放下去”和“提上来”是试点的一对关键词，也是推动这一改革的初衷与目的所在。李照彬认为，我省法院加强机制建设、规范程序运行，推动特殊案件自上而下有效流转，充分激活提级管辖制度效能，为试点提供了“四川经验”。

　　2022年5月，绵阳中院敲响“下报上”提级审理“第一槌”。这是一起某社区居民委员会与姜某某劳动争议纠纷案件，标的额仅1万余元。在四级法院审级职能定位改革试点开启之前，这种小标的额案件几乎不可能在中级人民法院一审。李照彬告诉记者，该案属于“特殊类型案件”，按照《试点实施办法》及《四川省高级人民法院完善四级法院审级职能定位改革试点实施细则》相关规定，试点法院可以报请上一级法院审理或者由上级法院提级审理。

　　那么，哪些案件属于“特殊类型案件”？《试点实施办法》第四条、第五条明确规定，对于涉及重大利益、具有普遍法律适用指导意义、存在重大法律适用分歧、疑难复杂新类型等一审民事、刑事、行政案件，中基层法院可以报请上一级法院提级管辖，或者由上级法院依职权决定提级管辖。

　　在李照彬看来，在推动审判重心下沉的同时，更有必要完善上述“特殊类型案件”的提级管辖机制，这也是优化高级法院、最高人民法院案件结构、实现上下级法院审级良性互动的关键环节。李照彬说，以上述某社区居民委员会与姜某某劳动争议纠纷案为例，该案一审判决生效后，经省高院审判委员会讨论决定，转化为四川法院2022年第2批参考性案例，“这对于解决同类案件法律适用分歧、维护劳动者合法权益具有重要意义”。

　　李照彬进一步介绍说，此次印发的《实施意见》明确，要加大提级管辖案件的成果转换力度，推动将办案质量高、社会效果好、规则意义突出的提级管辖案件裁判转化为指导性案例、参考性案例、类案审理指引、示范性判决等，凸显上级法院提级审理的示范效果。此外，《实施意见》还明确要规范和强化提级管辖机制适用，具体内容包括明确制定完善提级管辖的实施细则，进一步明确有必要提级管辖的“特殊类型”案件范围，积极拓宽提级管辖案件的发现渠道，注重通过类案裁判、下级法院案件提示、当事人申请、新闻媒体报道等途径，筛选识别具有普遍法律适用指导意义、存在重大法律适用分歧、可能存在不当干预因素的典型案件。

　　2022年8月30日，最高人民法院院长周强向全国人大常委会作试点中期报告，在报告中肯定“四川高院将审结的提级管辖典型案件及时转化为参考性案例，相关规则纳入审判业务指导文件，实现审理一件、指导一片”。

　　数据显示，2021 年 10 月至2022年12月，四川法院共提级管辖案件102件，比试点前四季度增长56.92%，其中，依报请决定提级管辖案件80件，依职权提级管辖22件。全省各中基层法院共报请提级管辖135件，依报请提级管辖率为75.56%。其中，37.25%属于新类型且疑难复杂案件，28.43%具有普遍法律适用指导意义。

　　可以预见，未来，“小案子”从基层法院走进高层级法院审理将更为常见。

　　“破”与“立”：重塑再审制度

　　再审程序改革被誉为审级职能定位改革试点中最重大的创新举措，对于进一步优化我国“四级两审终审”的审级制度意义重大。

　　《试点实施办法》彻底重塑了最高人民法院的再审制度。该办法决定，对于高级人民法院作出的生效判决、裁定，原则上由原审高级人民法院负责再审申请的审查和再审案件的审理。最高人民法院则将主要受理对基本事实、主要证据、诉讼程序无异议，而对法律适用问题有争议的再审申请，或原审裁判经审委会讨论决定的案件。

　　据李照彬介绍，四川法院在试点中细化落实了《试点实施办法》对民事案件再审的规定，制定了《四川省高级人民法院改革民事再审程序的配套规定》，进一步明确省高院民事生效案件再审申请受理法院、最高人民法院“上交下”民事再审案件办理机制、省高院“下报上”民事再审案件报批机制等。

　　数据显示，2021 年 10 月至2022年12月，省高院受理申请再审审查案件16641件，其中，受理不服本院终审民事、行政案件的再审申请1705件，包括最高人民法院“下交”的再审申请1027件；裁定再审880件，裁定再审案件改 判 率 为 40.00% ，发 回 率 为30.00%，有效发挥再审依法纠错功能。

　　此次印发的《实施意见》明确，要健全完善再审程序运行机制。李照彬说，《实施意见》明确，要健全完善省高院向最高人民法院报请再审提审的工作程序，明确报请的具体环节、审批时限、结案方式、卷宗移送等内容，确保案件流转有序。同时，要坚持以“审监分立”为基本原则，优化调整再审职权配置模式，统筹兼顾办理申请再审审查案件、再审案件和审判条线对下业务指导，切实提高裁判的公正性和公信力。

　　C创新 注重总结民族地区试点工作经验

　　如何用创新引领改革，在试点中贡献“四川经验”？李照彬告诉记者，本次试点地区未包括省级民族自治区，但包括我省民族自治州县，“在试点工作中，我们注重总结民族地区改革试点工作经验，为全国民族自治地区四级法院审级职能定位改革提供参照样本”。

　　李照彬进一步解释说，例如，阿坝中院根据当地实际，细化提级管辖案件识别标准，明确在辖区内具有普遍法律适用指导意义的涉稳案件、涉维护民族地区企业发展相关的较大标的额案件和金融借款合同纠纷案件等，报请上级法院审理。

　　此次印发的《实施意见》，也明确要总结全省法院“5+N”探索性改革经验，形成可复制可推广的改革案例。“从实际出发、聚焦具体问题、探索创新‘+N’工作举措，贡献更多具有地域特色、优化审判体系布局、解决群众急难愁盼问题的样板经验。”李照彬说。

　　值得注意的是，作为全国12个改革试点省（市）之一，四川法院数量在全国最多，既有普通地区也有民族自治州县，各地法院案件数量、类型结构、资源配备差异较大，可谓是全国的缩影。李照彬说，鉴于此，四川法院既严格贯彻最高人民法院试点“规定动作”，又自加压力、大胆创新、主动作为，积极探索“当事人申请提级管辖机制、申请再审律师代理制度、全省三级法院执行职能定位改革、民族自治地方改革试点，以及专门法院、专门法庭案件级别管辖”等“5+N”改革创新举措，力争打造四川改革特色亮点。

　　D展望 进入攻坚期改革责任更加重大

　　按照最高人民法院推行审级职能定位改革试点的时间表，目前，试点工作已经进入了攻坚期。对于试点工作的未来走向，李照彬认为，试点任务依然艰巨，改革责任更加重大。

　　李照彬告诉记者，经过一年多的试点探索，四川法院审判资源配置更加精准科学，审级职能定位逐步优化，层级相适、梯次过滤的案件分布结构基本形成，司法公信力和权威性进一步提升。与此同时，我省试点存在各地工作开展不平衡、改革创新成效待进一步强化、改革配套保障需不断完善等问题。

　　就进一步深入推进四级法院审级职能定位改革试点工作，李照彬表示，四川法院将持续深入学习贯彻党的二十大精神，全面贯彻落实全国人大常委会对最高人民法院试点中期报告的审议意见，紧紧围绕落实此次印发的《实施意见》，深化司法体制综合配套改革，全面准确落实司法责任制，从实际出发、聚焦具体问题、探索创新“+N”工作举措，切实巩固改革试点工作成效，贡献更多具有地域特色、优化审判体系布局、解决群众急难愁盼问题的样板经验。