2024年12月，中央经济工作会议召开，部署全国2025年重点任务，强调以科技创新引领新质生产力的发展，构建现代化产业体系。低空经济作为新质生产力的代表，各地区在中央政策的积极推动和市场需求的有力拉动下，积极作出反应，在低空经济的黄金发展时期占据有利地位。成都市政府早在2024年的官方报告中明确提出了建设西部地区低空经济中心的目标，将推动低空经济产业发展作为实现高质量发展的核心战略，目前已经形成低空经济完整产业链。2024年11月，成都市被中央空管委选定为开展eVTOL（电动垂直起降飞行器）试点的六个城市之一。然而，无论是相较于其他eVTOL试点城市，成都低空经济地方立法起步较晚，还是面对成都良好的低空经济产业基础，成都低空经济地方政策法规供给均显得严重不足。因此，亟待加速完善成都低空经济的地方政策法规，为成都市推动战略性新兴产业和未来产业的高质量发展提供坚实的法治保障。
一、成都市低空经济发展中的地方政策法规供给问题
一是缺乏引导性产业法律规范。目前，成都市仍较多沿用国家法规和部门规章等规范性文件，尚未制定出专门针对低空经济发展的地方性法规或政府规章。现有的低空应用规范、产业政策法规，如已发布的《成都市促进工业无人机产业高质量发展的专项政策》《成都高新区发展工业无人机产业三年行动计划（2023—2025年）》《成都高新区低空经济发展规划（2024—2028）（征求意见稿）》等政策文件覆盖范围有限，且层级较低。产业发展中缺少指引性规范，也缺乏强制性规范，导致产业缺乏系统性引导和有效的政策激励。民营经济（非公经济）参与低空经济亦缺乏系统性指引规范。行业经营者面临的问题，如飞行保障基础设施不足、飞行服务所需保险产品不足、产品试飞环境不佳等，都缺乏政策法规层面的系统性引导和针对性解决方案。
二是缺少监管性产业法律规范。成都市低空经济领域尚未建立完善的监管体系，部门职责划分不明确，导致部分环节出现多头管理、标准不一的现象，对空域资源和基础设施资源的合理利用缺乏规范化的监管。特别是无人机执行飞行任务时伴随的飞行安全和隐私安全问题，亟需规范。
三是缺少服务性产业配套法律规范。低空经济领域涉及行业前沿技术研发，对知识产权保护和公平竞争环境的需求较大。成都市在国防、“军转民”等知识产权转化问题，以及恶意投诉、商誉诋毁等影响公平竞争的不正当竞争问题的法律支持与纠纷解决服务方面，目前还缺乏系统化的产业配套政策法规支持。
二、国内外有关低空经济政策法规制定的概况
全球低空经济现已进入规模化应用阶段，主要经济体形成了“国家顶层设计-地方引导-市场承接”的发展路径。美国通过《联邦航空法》等政策明确了空域配置与运行规则，欧洲构建了严格审批与统一空域管理体系，日本则以《交通（AAM）发展路线图》推动场景创新。国际监管聚焦适航认证与风险分级，如JARUS将无人机分为开放、特定、审定三类，美欧采用SORA方法评估风险，强化技术标准与安全边界。
我国部分省市关于低空经济的政策法规处于积极探索阶段，截至2024年6月，有20余省市出台专项文件，聚焦跨部门协作、基建扩容及场景拓展。江苏、重庆率先颁布民用航空条例，规范通用机场布局，湖南、四川试点省级通用航空条例，优化低空空域协同机制，深圳、广州创新地方立法，三亚专项立法激活低空旅游。当前，制度探索集中于飞行服务、产业支持、安全监管三大领域，为万亿级市场提供法治保障。
三、成都加快低空经济发展的政策法规完善建议
（一）按照“先规章后法规”的步骤加快成都市低空经济立法进程
1.采用“规章先行-法规定型”的阶梯式立法路径。
面对低空经济产业“技术迭代快”与“制度刚性”之间的矛盾，建议采取“规章先行-法规定型”的阶梯式立法路径。即先由市政府出台政府规章《成都市低空经济产业促进办法》（以下简称《促进办法》），发挥规章先行先试、积累经验的作用，同步加强调研，待条件成熟时上升为地方性法规，以此缩短40%至60%的立法周期，快速解决飞行保障设施不足、试飞环境受限等紧迫问题。《促进办法》可设置2年的规章有效期，在低空经济发展的部分高敏领域建立“立法-实施-评估-修订”闭环，有助于实现风险隔离。
具体而言，在立法模式方面可采取“促进型”立法模式，更大程度上发挥政策法规的激励和倡导功能，对于新兴产业的“先行先试”和“发展促进”更具积极效果。在发展原则方面，以“保障安全、政府引导、市场推动、协同运行、分类管理、创新驱动、公平竞争”为发展原则。鼓励民营经济参与成都市低空基础设施建设、相关产品研发、运营及服务。
2.采用“规范性文件探索-规章攻坚-法规转化”的分阶段实施策略。
第一阶段，即《促进办法》正式出台前，成都市可以先行制定地方规范性文件，出台《成都市支持低空经济高质量发展的若干措施》（下称《若干措施》）。内容体例可以涉及《促进办法》的主要方面，并充分结合四川省出台的《关于促进低空经济发展的指导意见》，明确和细化成都市的发展目标和重点任务。《若干措施》应当明确通用机场和起降点数量、低空飞行活动频率、低空经济产业产值等具体目标，还应当明确基础设施建设、飞行服务保障、产业应用拓展、技术创新支持、强化政策支持和资金保障、建立协调推进机制、强化安全管理和保障、加强人才工作、开展试点示范等重点任务，为《促进办法》的制定争取空间，积累经验，形成规章和法规的良好协调，共同构筑成都市低空经济政策与法规体系。
第二阶段，着力于出台《促进办法》，推动成都低空经济高质量发展。成都市应探索建立立法动态响应机制，每季度发布技术创新与制度冲突清单，联合高校等智库进行预研，重点突破空域资源有偿使用定价模型、低空数据资产权属认定等法律难题，形成《立法技术路线图》。
第三阶段，致力于将政府规章中验证有效的空域动态管理、企业信用监管等条款，系统纳入地方性法规中，进一步加强军地民三方协同，探索制订空域资源动态释放机制，实施差异化准入规则，增设“技术创新宽容期”“尽职免责”等特色制度，探索低空经济“触发式立法”模式，最终形成相对比较成熟稳定的《成都市低空经济发展促进条例》。
3.建立“1+1+N”的法规体系推动低空经济应用场景。对于独具本土优势、本土特色或产业需求集中的低空经济应用场景，建议按照“成熟一个、规划一个、发展一个”原则适时出台地方规范性文件、政府规章、地方性法规等专项政策法规及产业目录，用于保障低空经济细分产业的规范化和高质量发展，最终形成以政府规章和地方性法规为基础，各项专项政策法规为应用延伸的“1+1+N”的经济政策与法规体系。
（二）加快完善监管性产业法律规范
目前，对于低空经济安全监管的相关规范散见于各层级法律法规。由于地方立法权的局限性，各试点省市目前均未制定低空经济安全监管的专门地方性法规或政府规章。而对于低空旅游、低空物流、低空应急救援等应用场景而言，飞行安全又关乎产业发展根本，安全责任承担则直接影响社会稳定和人民群众人身财产安全。鉴于此，成都市应加快完善监管性产业法律规范。
一方面，对于低空经济安全监管方面的规范可以放在《成都市低空经济产业促进办法》中以专章形式明确，强化有关安全监管立法，其立法目的一要明确安全监管的部门职责划分，二要解决空域资源和基础设施资源的合理利用问题，内容包括飞行管制、飞行计划批准、安全风险管控、经营者的信息公开、安全责任追究机制等环节，确保飞行安全。监管立法制定过程中，应注意与《四川省通用航空条例》关于通用航空安全监管等部分的内容合理衔接。
另一方面，针对低空经济经营者、潜在经营主体及社会公众对低空经济安全监管法律法规不清楚、不熟悉、知悉渠道受限的现实问题，在立法之外，成都市应该积极出台与低空经济产业发展相关的法律法规汇编，帮助相关行业主体知法明法，明确相关违法违规行为的性质及法律责任，加大普法力度，充分发挥政策法规的指引、教育和预测功能，确保法律规范的严肃性和执行力，与立法活动形成合力，共同筑牢安全发展底线。
（三）强化服务性产业配套政策及法律规范供给
鉴于低空经济领域对于知识产权保护与公平竞争保护需求大的实际情况，成都市在制定政策法规的过程中，应强化相关服务性产业配套的政策法规支持内容。如《深圳经济特区低空经济产业促进条例》即结合当地实际强化了对低空经济产业提供财政、金融、人才等方面的政策支持等激励政策内容，为低空经济产业提供包括税收优惠、资金补助等形式在内的财政支持，提供了低息贷款、融资租赁等多样化的金融服务和产品，提供了人才培养、人才补贴、人才居住和工作优待等人才政策，加强吸引和保留关键技术人才。从成都市实际情况来看，成都市已经出现涉及国防、“军转民”等知识产权转化问题，恶意投诉、商誉诋毁等影响公平竞争的不正当竞争问题，在制定《促进办法》中应强化反不正当竞争与知识产权领域的法律支持与纠纷解决服务。具体而言，《促进办法》应设立专门章节，强化知识产权保护，维护公平竞争秩序。在专章中明确，成都市应充分利用天府中央法务区的试点优势，整合全市法律服务优质资源，提供物质、精神激励，鼓励针对成都市低空经济的高质量法律服务创新产品供给，帮助经营者有效应对、防范恶意投诉、商誉诋毁等不正当竞争行为，高效解决国防、“军转民”等知识产权转化问题。
作者单位：成都大学/中央法务区创新发展研究中心
基金项目：2024年度成都市哲学社会科学研究中心资政服务能力建设专项重点项目-“成都加快发展低空经济的地方立法研究”（编号：YJZX-2024-ZZZD-29）
邓陕峡 李季刚