钟雅丽
引 言
2023年9月，新修订的行政复议法对行政复议制度进行了诸多修正和革新，确立了行政复议化解行政争议的主渠道地位。司法部新闻发布会数据显示，行政复议在严格规范涉企行政行为、优化营商环境方面取得了积极成效，主渠道作用渐显。
政府采购因标的额大、公共利益关联性强，成为检验主渠道定位下企业权益保护效能的核心场域。本文以政府采购类行政复议案件作为示范样本开展研究，旨在通过问题探究、原因剖析和路径重构，推动主渠道框架下的企业权益保护创新。
一、理论解构与价值证成：行政复议主渠道定位的现代性阐释
（一）制度内核：行政争议解决的现代化范式
行政复议主渠道定位的制度内核，本质上是在规范层面赋予行政复议行政争议治理的枢纽角色，具体可从两个维度解构。
1.价值维度：效率与公正的二元价值统合一方面，行政复议在行政管理权集约化运行托举下，必然凸显效率优势。行政复议免除开庭审理的传唤质证环节，配合灵活的听证、听取意见，在审查程序上高度集约化运行，有效减少制度运行成本。加之复议决定对行政机关的终局执行力，行政机关无法提起诉讼，避免处理周期延长或程序空转。另一方面，作为内部监督手段的行政复议，已构建起追求公正的审查体系。程序上，复议机关遵循受理、答复、听取意见、部分案件听证等法定程序，确保审查中立，尽力消解行政系统内部监督的偏私风险。实体上，行政复议人员设立执业门槛，县级以上政府设立行政复议委员会，形成专业判断与中立审查有机结合的决策机制，确保复议审查准确恰当。这种价值导向有助于落实复议主渠道的覆盖性、有效性要求，避免矛盾外溢和程序空转。
2.程序理性：行政争议吸附和过滤的技术革新行政复议法修订后的诸多革新，显著提高了复议对行政争议的吸附能力。一是管辖体制实现集约化改革。取消地方政府工作部门复议职责，确立人民政府统一受理，保留部分特殊管辖，避免管辖分散导致的救济障碍。二是受案范围实质扩张。新法以“行政行为”取代“具体行政行为”，将行政协议、不正当竞争、工伤认定等纳入复议范围。三是审理程序类型化分层。增设简易程序、听证程序、听取意见等多元方式，明确各自适用标准，契合不同争议解决需求。四是全面落实调解解纷。新法允许对各类案件进行调解，赋予调解协议与复议决定同等效力，利于争议源头化解。各地数据表明，行政复议的吸引力和争议过滤功能显著增强，有望摆脱过去渠道不畅、机制不健全、公信力不高的刻板印象。
（二）功能嬗变：行政复议制度的三维价值转向
1.程序转向：从“司法中心”到“复议优先”的解纷侧重
传统“司法中心”解纷模式，是以行政诉讼为核心，强调法院对行政权的外部监督，但难以适配现代社会对行政争议高效化解的治理需求。《行政复议体制改革方案》实施后，行政纠纷化解机制开始向“复议优先”转向，复议程序置于核心地位，行政诉讼成为外部监督协同机制。这种转向本质上是将争议终端化解嵌入行政系统自我纠错的制度基因，让行政纠纷更依赖于行政系统内部快速化解。
2.审查革命：从“被动审查”到“能动治理”的职能演进
主渠道确立前，行政复议的审查模式多呈现被动性，通常不会主动超越请求审视争议化解的其他可能，缺乏对纠纷背后深层次、制度性、系统性问题的挖掘动力。因缺乏主动干预，复议在预防争议发生、促进行政机关自我纠错等方面作用有限。行政复议主渠道框架下，复议机关将不再局限于形式审查，而是通过穿透式审查发掘行政争议动因，积极探寻和回应当事人的真实诉求。如政府采购案件中，复议机关除审查行政行为适当性外，还应主动深入采购活动，有的放矢解决纠纷根本症结。
3.效能升级：从“纠错监督”到“争议化解”的功能拓展
行政复议效能过去以纠错监督为核心，但容易陷入“同体监督”困境，易致权利救济功能虚化。加之2014年修订前的行政诉讼法被告主体地位规定，复议机关为避免“自证清白”和败诉风险，大量案件仅作形式审查维持，加剧监督效能弱化。新修订的行政复议法第三条将复议主渠道定位核心目标落地为“合法、公正、公开、高效、便民、为民”，而非仅停留“有错必纠”，改善了上述情况，且更聚焦复议的争议化解和社会治理功能。今后复议机关会不断发挥社会治理效能，甚至在适当性上实现对弱势群体的倾斜保护。
二、现状检视与困境剖析：政府采购复议案件中企业权益保护的实证困境
政府采购争议作为专业技术性强、争议复杂的涉企案件类型，是构成企业权益保护法治网格的重要节点之一。行政复议要最大化地实现企业权利保障，需先发掘类案处理中的薄弱之处。
（一）举证责任倒置困境
基于行政相对人资源获取的结构性弱势和地位天然不平等的制度调适，行政复议由行政机关承担主要举证责任，但在政府采购纠纷中仍存在适用困境。一是可能导致行政机关过度防御。行政机关掌握大量专业信息和资源，可能为避免错案而对部分关键证据过度审查或设置交付障碍。二是对“潜在供应商”“合理处罚幅度”等概念、第三方意见能否直接采信等问题认定标准缺失。实践中，企业通过电子招标系统可便捷获取招标文件，即便未参与投标活动，也能根据《政府采购质疑和投诉办法》第十一条质疑投诉，导致政府采购领域出现大量以此牟利的“职业投诉企业”，财政部门对是否受理此类投诉尺度不一。三是采购标的涉环境、医疗、科技、工程等案件，行政相对人可能因专业壁垒，难提出有效质疑，即使举证责任倒置，也无法完全维护己方权益。
（二）审查标准模糊导致的裁量失范
政府采购案件常多法交叉，法律和相关依据适用复杂，易致裁量失范。一是对政府采购招标文件的合理性审查失范。如招标文件含有倾向性条款或评分规则，设定指向性资格条件等，如何保证其他供应商的平等竞争权，成为复议审查难点。二是对采购标的专业认识障碍导致裁量失范。采购标的涉及医疗、工程等领域时，复议机关存在行业壁垒，难对专业指标或技术条款的合理性实质审查，经常专家咨询或召开论证会议，牺牲复议快捷优势，甚至会因过度依赖评审意见，对采购文件审查流于形式。三是对暂停采购活动的权力行使失范。政府采购法明确规定，政府采购合同适用合同法，采购人与供应商的权利义务需基于平等、自愿原则约定。这说明其民事合同性质。根据规定，财政部门在投诉处理期间，可视具体情况书面通知暂停采购活动，而复议机关仅能将行政复议法第四十二条的规定作为暂停依据。且如前所述，复议机关审查的是财政部门投诉处理决定这一行政行为，而非采购合同。复议机关若根据第四十二条对“行政行为停止执行”，该行政行为是否可及于采购活动本身，亦或只能指向财政部门投诉处理决定，实践中认识不一，尚待更权威解释。
（三）制度衔接缺位的体系危机
从财政和复议部门衔接来看，协同审查机制有待建立。例如暂停采购执行上，财政和复议部门暂停规则不同，财政部门暂停期不超过30日，复议机关停止行为没有明确期限，长期停止可能导致采购陷入僵局且引发适用混乱。从复议与司法部门衔接来看，基于复议机关行政诉讼被告地位，复议机关审查后形成的证据材料、事实认定仍需在诉讼阶段再次审查评价，行政复议的准司法地位有名无实。法院虽能通过证据重复审查为事实认定多一道“安全绳”，但不利于企业权益修复时效。从复议调解功能来看，行政复议法第七十八条规定，申请人、第三人逾期不起诉又不履行行政复议决定书、调解书的，由行政复议机关依法强制执行或申请人民法院强制执行。文义上此处“逾期不起诉”包含调解书。可见复议调解书有别于法院调解书签字即具强制执行力，事后反悔的当事人仍可通过诉讼推翻已达成的复议调解结果，削弱争议化解效率。
三、机制协同与路径重构：主渠道定位下企业权益保护革新
（一）程序效能革新：程序转型与机制创新
1.质疑前置程序优化
质疑程序作为政府采购纠纷独有的处置机制，具有积极意义，但也存在一定弊端。一是延长了争议解决周期，导致企业被迫承担程序成本。二是限制企业意思自治，与多元化纠纷解决机制的发展趋势偏离。三是质疑系采购人和代理机构内部监督，公正性与约束力有限。四是质疑程序、财政部门投诉处理程序、复议机关复议程序，均构成司法审判前置程序，程序冗多，救济效率降低。因此，可探索将质疑作为可选择程序，允许企业根据实际情况直接选择投诉，既能降低救济成本、提升效率，也符合现代法治对企业自主权与程序优化要求。
2.繁简分流路径完善
政府采购纠纷既关乎公共服务质量，也关乎企业生产经营，复议机关有必要进一步探索简易程序适用。一是建立合理的案件类型化分流机制。例如，供应商资质争议、程序性瑕疵可属简案，涉技术评标算法、行政权力滥用嫌疑等案件宜适用普通程序。二是统筹复议人员职责，建立对应审理团队和分类审理机制。通过有效统筹人员配置，助力“简案快办、繁案精审”。三是探索争议化解前移。立案阶段设调解引导程序，对涉及如履约保证金等中小企业权益的争议，通过案前调解尽快达成协议。部分案件即便无法化解，也可通过各方签字确认部分事实，实现事实快速认定，简化复议审理。
3.重大采购案件三方协商机制建构
三方协商机制的核心在于构建企业、行政机关与复议机关的对话平台，复议机关在居中公平促调。复议机关不应局限于申请人和被申请人，应适当拓展对话范围，比如通过追加的采购人或其他供应商作为调解切入点，通过其熟悉招标文件和了解产品的优势，积极向申请人答疑解惑，释法明理，协同各方形成化解合力。2024年下半年，四川省发布的“四川行政复议护航企业高质量发展十大典型案例”中，青岛某科技公司的政府采购案正是通过初步构建起该协商程序，切实推动企业解心结、减诉累。
（二）审查标准再造：从形式合规到实质正义的范式转换
1.暂停采购活动的“三重利益衡量”标准
行政复议法第四十二条规定，复议机关认为行政行为需要停止执行的，应停止执行。该处“行政行为”应在政府采购纠纷中作扩大解释，突破投诉处理决定而及于采购活动，即：复议机关应有暂停采购活动的职权。虽复议机关审查的是投诉处理决定这一行政行为，但投诉处理决定作为行政裁决文书，导致的直接后果是影响采购合同履行，复议机关若认为此裁决文书应停止执行，最终效果将及于采购活动。且从实质解纷角度看，将停止范围涵盖至投诉处理决定指向的采购活动，符合行政纠纷化解的目的解释，具有必要性。
因政府采购法同样未规定财政部门暂停采购活动的具体情形，复议机关可参考下列“三重利益衡量”：首先，衡量公共利益。评估采购项目的公共属性与紧急程度，若涉重大民生工程、疫情防控物资调配或国防安全类项目，暂停采购将造成社会治理危机或公共资源浪费，此时即便存在程序瑕疵也需优先保障公共利益实现。其次，衡量个体权益，侧重企业利益。重点考量暂停措施对企业权益的实质影响，避免放任违法采购行为损害潜在供应商公平竞争权。最后，衡量程序效益。若复议审查所需时间显著短于采购周期，或违法事实确凿需立即纠偏，则暂停具有必要性，反之需谨慎行使暂停权。
2.采购文件不合理条件限制的认定
复议机关应通过形式合法性与实质公平性对采购文件进行双重审查，核实采购文件是否存在政府采购法实施条例第二十条明文禁止的情形，同时根据常理常情评估是否存在隐性限制的负面效应。有的采购文件未排除投标，但在审查规则中将这些不合理条件作加分项使用，形式较隐晦，复议机关不易察觉，更需结合经验合理鉴别。一般来讲，复议机关可围绕财政部门的理由，结合采购实践，立足合理性，必要时通过行业协会咨询、专家联席论证等发挥程序制衡机制作用，从设置理由、市场惯例、类型化比对、是否有利营商环境等方面综合分析。
3.从失衡到均衡的证据规则调适
在减轻企业举证责任方面，探索“容缺受理+信用承诺”机制，简化审理阶段听取意见流程，如市场交易惯例等允许企业提交AI查询、大数据比对结果作为参考。在落实行政机关举证义务方面，对不同类型行政行为设置差异化要求，比如，复杂采购案件中，行政机关除需履行实体证据提交义务，还需负担专业决策的论证过程、思考逻辑说明义务。在垄断性证据举示方面，不断强化复议机关依职权调取力度，尤其是评审过程记录、内部决策文件、电子平台数据等垄断性证据。
（三）体系协同创新：多元解纷机制的耦合建构
1.复议系统采购争议的统合治理
一是聚焦裁判尺度统一，复议机关可通过典型案例发布、疑难问题审理指引等，细化处理梯度，增强裁判可预期性。二是聚焦专业合力，提高职业准入门槛，加大复议和财政、司法人员同堂培训，强化复议人员专业审查能力。三是聚焦监督效能，坚决抵制政府采购投诉纠纷中容易出现的证据披露不足、地方保护主义等问题，不断提升复议透明度、公信力，同时善用行政复议意见书、常态化的类案分析报告，积极向行政机关反馈薄弱环节和共性问题。
2.财政监管与复议审查的并联响应
加强信息建设，善用科技手段进行暂停采购活动等重要程序流转。对涉重大公共利益或专业技术性强的纠纷，财政部门与复议搭建联席预审平台，同研法律适用标准。创新“行政调解+复议调解”双轨并行，财政部门受理投诉后，可邀复议机关专职调解员参与调解特定案件，参与过程中将证据质证、调解笔录等关键节点存证固化并形成共享机制，后续复议可直接承继前期工作成果，避免证据反复采集。
3.府院协同机制的标准化建设
行政复议与行政诉讼应在程序设置、审查标准等方面保持协调，既要避免制度脱节，又要防止功能重叠。对政府采购案件多发的区域，形成争议焦点问题清单，通过研讨会、指引意见、判例要旨通报等方式统一审查尺度，重点关注技术参数排他性认定、暂停采购活动规则等与企业利益密切相关的问题。鼓励采购各方在复议机关主持下达成和解，探索复议阶段由企业直接授权复议机关将相关材料流转法院，经快速通道司法确认，文书交还复议送达等，减少企业程序成本和后续法律风险。
(作者单位：四川省司法厅 本文系第十一届“治蜀兴川”法治论坛主题征文获奖论文，有删减）